桂华:农田水利设施产权改革之困与双层经营体制合理性

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  近年来,国家以各种途径大幅度增加了对农田水利投入,偿还分田到户以来在水利上的“欠账”,其中,小型农田水利投入逐渐成为国家水利投入的重点。水利设施建成后后 ,如保管理是摆在国家与地方政府手中的重要问提。

  1981年中央就提出将水利工作的重心从建设转到管理上来,1983年正式选者了“加强经营管理,讲究经济效益”这个 水利工作思路,后后 近400年的水利工作完会在这个 思路下展开的。4002年国务院体改办整理《水利工程管理体制改革实施意见》,明确提出“小型农村水利工程要明晰所有权”,4003年印发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》和4005年印发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》中,都提出要对小型农村水利设施进行产权改革,明确所有权,落实管护责任主体,通过赋予农民使用权和经营权来调动农民投资投劳进行水利建设的积极性,从而形成农田水利建设管理的良性运行机制。

  农田水利是要为千家万户的小农提供稳定、低风险、可持续、低成本的生产基础。小型农田水利设施的产权改革改革可以 实现这个 目标,是本文讨论问提的基点。本文以宜都市“小农水”改革经验为基础,探讨小型农田水利设施产权改革之路为有哪些走不通,并从今日农田水利之困反观何为“统分结合的双层经营体制”,由此而提出农田水利上的集体责任制。

  一、宜都“小农水”改革

  宜都市的小型农田水利设施产权制度改革曾引起了社会的广泛关注,“受益户产权共有制”这个 产权改革形式,作为“宜都经验”正在全国被推广开来,并吸引了大批专家学者和政府官员到实地进行考察学习。2010年4月份,笔者在宜都市姚家店镇进行了实地调研,[1]发现农田水利设施的产权化改革处在诸多的问提,不宜推广。

  (一)姚家店的水利概况

  姚家店镇处在陆城城郊,北邻清江、长江,雅来复线贯穿境内,政府所在地距市区四四百公里 ,属宜都市的中心地带。全乡下辖行政村10个、居委会另另四个 ,村民小组5另另四个 ;住户7594户,人口总数23346人,农村劳动力16511人;版图面积67平方公里,山林面积44000公顷,水域面积24000亩,耕地18925亩,其中旱地7210亩,水田11715亩。[2]

  姚家店的农田水利具有以下几次形状。本地区雨水较丰厚,姚家店处在清江与长江的交汇地带,水利资源丰厚;与丰厚的水资源相配套的是,拥有较多的水利设施,如排灌站、提水站、堰塘、渠道、垱坝等;水利形状多样,影响本地水利的另外另另四个 重要条件是丘陵山区地形,本地遍布着相对宽度低于400米的山脉,经过历史上长期的农业生产与建国后的农田水利设施建设,形成了与“塝田”、“冲田”、“畈田”相适应的水利条件;小农生产,本地人均耕地面积狭小,以4009年本镇农业统计年报的数据计算,全镇人均耕地面积不够0.84亩,户均不够2.57亩,家庭收入中,农业收入所占比重较小。

  上述四个 方面决定了本地区农田水利的基本性质。首先,丰厚的水利资源与较小的农业生产规模,使得本地水利资源可以 满足常规年景的生产需求。其次,丘陵山区地形中林地与耕地的相间分布,使得水资源分配均衡。小农生产土方式具有“船小好调头”的优势,农民可以 根据每块田地的水源条件合理安排农业生产形状,降低了对农业水利的依赖。本地的农田水利可以 概括为,基于丰厚水利资源的丘陵山区小农耕作土方式下非粮食主产区的水利。

  (二)小型农田水利的产权改革

  宜都市的小型农田水利设施产权改革最早发源于姚家店镇。在改革后后 ,村组集体将堰塘、河垱、泵站等小型农田水利设施承包(委托)给当事人管理、使用,冒出以下另另四个 方面的问提:一是有水利工程,但无人管;二是管理不到位,尤其是跨区域的水利设施;三是无钱管。小型农田水利与老百姓的生产生活关系密切,“究竟为什么么管理,用有哪些土方式管理”,总爱困扰着基层政府和水利工作者。姚家店水利服务中心的刘主任回忆说:“让我们当时就在想,公家管不好的给农民管行不行,田分了、地分了,堰塘渠道分下去行不行、泵站分下去行不行、河垱分下去行不行,具体为什么么分,分到哪个程度。”围绕着有有哪些问提,姚家店镇组织相关人员于4004年8月到12月份进行水利调研。正好4005年中央一号文件又明确提出:“加快小型农村水利工程管理体制改革步伐。推进农村小型基础设施产权制度改革,要充分尊重农民意愿,维护工程原受益者的合法权益。”4005年5月份后后 ,姚家店镇正式在黄莲头村进行“小型农田水利设施产权制度改革”的试点。

  4005年的产权改革试图通过明晰产权,激励农户对当事人的水利设施进行建设维护。具体的改革土方式是,将堰塘、河垱、泵站、末级渠道等分给受益的农户管理,农户具有管理权和使用权,但所有权还是属于集体。

  受益户是按照“由田找人”的土方式选者的,根据过去的耕作习惯,每口堰塘可以 灌溉有哪些田块完会选者的,再通过田块选者受益户。参与改革的水利服务中心的刘主任说,选者受益户范围时秉着的原则是“尊重历史,当地人都知道,解放前每口堰塘灌溉范围;另外,要尊重水系,需要照顾到19400年代以来水系的变化,以及技术变化带来的水系变化”。在初步选者受益户范围后,村里要将划分土方式进行公示,通过几轮征求意见,在群众中形成排灌系统的共识,形成明确的受益范围。而且由每处设施的受益户推选出另另四个 法定代表人,负责与村里签订产权合同。

  4005年,黄莲头村的所有的小型农田水利设施都产权改革到户了。黄莲头村的小型水利设施概况见表一。[3](表1)

  通过改革,村组集体将小型农田水利设施的使用权和管理权无偿地划拨给受益的农户同时所有,产生出“受益户共有制”这个 产权模式。后后 ,宜都市又为农户印发了“市政府颁发的《农村小型水利设施权属证书》,从此小型水利设施的所有权、使用权有了明确的规定”。[4]截止到2010年,姚家店的10个村都对小型农田水利设施进行了产权改革。

  二、产权改革之困

  产权改革的核心是,在村组集体保留设施的所有权的前提下,将小型水利设施的使用权进行分割与明确化,由受益户进行管理、使用和维护。改革的目的是通过明确使用权与管理权,来提升受益户管理和维护水利设施的积极性。实践证明,产权改革的作用是有限的,不到从根本上外理水利设施建设与管理问提。“受益户共有制”只不过是通过合同与权属证书将“受益户”范围明晰化,将实际的使用变成纸面上的使用权,这个 产权变革不到从根本上提升农户对水利建设的积极性与管理的责任心,而且这个 改革限制了村组集体对水利设施的管理权力与管理责任,却因法权的分割而破坏水利的系统性。

  (一)产权改革与农民建设水利的积极性

  在制度设计上,产权改革后后 ,“受益户”对水利设施具有了较长的预期,助于保证“谁投资,谁受益”,按理说可以 激励农民投入水利建设。但实际上,产权明晰仅仅构成农户进行水利建设必要条件而非充分条件。在产权明晰的前提下,不到当进行水利建设可以 获得较高收益时,农户才会投入。

  黄莲头村的167口堰塘中,不到79堰塘得到整治,其它的堰塘与产权改革前无异。得到整治的79口堰塘获得了省级“民办公助”项目资金,而有有哪些未获得项目资金的水利设施,其实也通过产权改革而明确了“责任主体”,但却这样 得到整治。与此相同的是,整个姚家店镇的10个村中,不到四个 村获得“民办公助”项目资金,而是到这四个 村的小型水利设施得到整治。以上事实足以说明,产权改革固然助于直接推动农户进行水利建设。

  在产权改革后后 ,每年放水灌溉后后 ,受益的农户会自发地组织起来,对渠道进行清淤,对堤坝进行修理等。而产权改革后后 ,农户的投入也仅止于此。前面将会介绍了,姚家店水利资源丰厚,而且人均耕地面积小,水利条件较好,既有的水利设施条件助于满足常规年景的灌溉需求。而且,农户这样 必要对水利设施进行太少的投入。相反,2010年1月份,我在湖北荆门地区进行水利调查时,发现那里的农民对水利建设投入的积极性极高,每家每户购置4000-4000元的水泵、水管等灌溉设备,需要花上40000元打机井,花1-2万元挖堰塘。[5]荆门地区并这样 对小型农田水利设施进行产权改革改革。荆门地区人均耕地面积达2-3亩以上,户均达10亩以上,每户每年种田收入达1-2万元,水利投入的回报高,所以农民有水利投入积极性。

  荆门与宜都分别从正反另另四个 方面说明了,产权改革与农民对水利建设的投入并无直接的关系。决定农民是算不算投入水利建设最主要的因素而是,投入是算不算合算,是算不算助于赚钱。将产权改革作为“农田水利建设新机制”是“一厢情愿”的想法,不符合实际状况。

  (二)产权改革与农民管理水利的责任心

  在分田到户后后 ,村组集体在堰塘与泵站等小型农田水利设施上,实施了承包(委托)管理模式。堰塘一般交由责任田在其随近的农户管理,承包的农户每年向小组上缴几十元钱,可以 在堰塘中养鱼,作为管理回报。但管理农户要保证或多或少农户的用水,在干旱后后 养鱼要服从灌溉的需要,管理的农户需要负责旱季蓄水,并在下暴雨的后后 放水,外理堰塘被冲毁。堰塘的所有权属于小组,承包的农户只具有管理权,且不到够改变堰塘的用途,这个 模式总爱持续到4005年。

  4002年的《水利工程管理体制改革实施意见》将小农水改革的意义总结为:“通过明晰工程所有权,落实使用权和经营权,加强了工程管理,充整理挥了工程效益,增加了农民收入,改善了农民生活条件,较好地调动了社会各界有点痛 是广大农民参与农村水利工程建设和管理的积极性。”宜都市的改革实践表明产权改革也助于提升农户对水利设施进行管理的责任心。

  水利设施产权改革后后 ,受益户进行协商,将水利设施承包(委托)给其中的另另四个 农户管理。这个 农户被称为“堰头”,要负责对堰塘等进行日常管理维护,外理被毁坏。实际上,产权改革后后 的管理模式与后后 是一样的,产权改革后后 是村组集体将水利设施承包给个体管理,产权改革后后 是“受益户”联合起来将其承包给个体管理。

  调查中发现,大部分农户对于划拨给当事人的堰塘、渠道等并无热情去管理。冒出这个 状况的导致 在于,堰塘等管理的好坏对当事人的农业生产影响不大。与水利建设一样,决定农户对水利管理责任心的完会是算不算产权改革,而是可以 获得较高的收益。

  (三)产权改革与农田水利的系统性

  水利是一项系统的工程,需要大中小型水利设施之间的协调。水利是农业的基础,是人类生产生活的基础,农业和水利完会人类改造自然的成果。人民公社时期,在自然条件和原有的水利条件的基础上,利用人力物力,新建水库、渠道、堰塘、垱坝等,将既有的水利设施利用起来,连接起来,提升了水利的系统性与规模性。新中国成立后后 ,大部分地区的地方性的与农业生产直接相关的水利设施不仅规模小,而且分散,不够系统性,比如当时的一口堰塘就灌溉随近十几二十亩的田地,四根河沟就管四根“冲”等,自然形成的与人工开放的水利设施之间不够联系,是孤立处在的。人民公社时期通过国家组织化力量,动员人民搞水利建设,使得水利具有规模性与系统性,极大地提升了排涝和抗旱能力,是人类生产力的一次飞跃。

  本地区在解放前完会发达的小型农田水利设施,人民公社时期,通过在渔洋河上修建拦水坝,并修建幸福渠干渠和支渠,将渔洋河的水引到村中,再通过村内的堰塘、末级渠系,将水分配到田间地头,外理灌溉死角。在易涝地区也是同样的道理,通过渠系、排灌站的建设,将区域内的水排至大江大河中,比如,姚家店的红湖排灌站将40000亩地域的水排至清江中,使该区域成为良田。

  产权改革改革,使得小型水利设施的产权性质处在了变化,在制度层面分割了大、中、小水利设施之间的联系,导致 水利系统性的瓦解。在空间上,每口堰塘只管随近的十几二十亩田,农户不再使用渠道而是通过水泵来抽水灌溉,农田水利又趋于分散性和小型化,水源这样 保证了,农业生产成本提高,抗灾能力下降,农业生产不够稳定性,真所谓“一夜回到解放前”。

  产权改制后后 ,村内的小型水利设施之间的联系被破坏,与之相伴随的是整个村组的社会性被破坏,比如,后后 还助于统一利用幸福渠放水,产权改革后后 ,每个农户有不同的水利条件,导致 不同农户之间无法形成利益同时体。村组这个 水利单元瓦解后后 ,农户成为独立的水利主体,是算不算用水、如保用水成为个体农民当事人的事情。通过产权改革,农民成为水利设施的“法人”,(点击此处阅读下一页)

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